Évaluation de la Loi

Transfert et cessation de l'exploitation des lignes de chemin de fer

L'Office et la Cour d'appel fédérale ont rendu des décisions importantes en ce qui concerne la détermination de la valeur nette de récupération (VNR) des lignes de chemin de fer.

Dans un jugement préalable de la Cour d'appel fédérale concernant une décision de l'Office (décision no 383-R-2007) en vertu du paragraphe 144 (3.1) de la Loi, la Cour a clarifié la jurisprudence sur la détermination de la VNR en décidant que la section V de la Loi est un code complet et qu'elle s'applique en fonction de délais d'exécution qui ne peuvent être modifiés par l'Office.

L'Office n'a pas le pouvoir discrétionnaire de modifier le calendrier établi pour l'achèvement du processus de cessation d'exploitation et d'abandon, et, plus particulièrement, à l'intérieur de la période de six mois prévue par le paragraphe 144(4) de la Loi. Par conséquent, il est probable que l'Office se heurte à des difficultés pour compléter la VNR des lignes de chemin de fer aux termes de ce paragraphe, à l'intérieur du délai prescrit par la Loi, lorsqu'il existe des enjeux difficiles à résoudre, comme l'évaluation du coût de réparation des dommages causés à l'environnement ou des conditions météorologiques hivernales qui empêchent de mener l'inspection d'une ligne de chemin de fer afin d'évaluer la condition des voies. Cela pourrait, dans certains cas, empêcher l'Office de fournir les services que le Parlement l'a chargé de fournir aux parties concernées.

Le Parlement pourrait choisir de déterminer s'il existe des circonstances exceptionnelles selon lesquelles l'Office devrait être autorisé à prolonger les délais d'exécution établis à la section V de la Loi afin de respecter l'esprit de la loi et d'assurer l'application des principes de l'équité procédurale.

Pouvoir d'exiger que les parties produisent un rapport à leurs frais

Les articles 144 à 146 de la Loi exigent que l'Office fournisse un service pour déterminer la valeur nette de récupération. Toutefois, il n'existe aucune exigence législative explicite voulant que les parties entreprennent des études pour fournir suffisamment d'information afin que l'Office puisse prendre une décision éclairée et approfondie.

De telles études peuvent comprendre des évaluations, des études d'impact environnemental ou des rapports techniques. Même si l'Office peut demander ce type d'information, et même s'il a l'autorité législative nécessaire pour assurer que le demandeur lui rembourse les coûts en vertu des paragraphes 144(3.1) et 146.3(1), il n'y a pas d'obligation claire de la part des parties, aux termes des paragraphes 145(5) et 146.2(7), de payer les coûts liés aux études demandées par l'Office pour appuyer son processus décisionnel. Les coûts connexes peuvent être importants.

Cependant, l'Office doit prendre une décision avec ou sans l'information suffisante. Dans le cadre d'une affaire récente, à la suite d'une requête pour une étude jugée nécessaire pour prendre des décisions et faciliter le consentement en vue de l'exécution d'une étude coûteuse, l'Office a créé de nouvelles procédures pour répartir les coûts entre les parties. Même si cela s'est révélé fructueux dans cette situation, il n'existe toujours aucune obligation claire de la part des parties de fournir l'information requise par l'Office ou de couvrir les coûts dans le cas des déterminations aux termes des paragraphes 145(5) ou 146.2(7) de la Loi.

Une modification à la Loi pourrait servir à clarifier le fait que l'Office peut exiger d'une ou des parties concernées d'entreprendre de telles études à leurs frais (et de déterminer la répartition des frais entre les parties, le cas échéant) ou de rembourser les frais engagés par l'Office pour obtenir les rapports nécessaires.

Plaintes déposées par les expéditeurs

À la suite du dépôt d'une plainte par un expéditeur, en vertu de l'article 120.1 de la Loi, l'Office peut enquêter sur des frais ou des conditions déraisonnables relatifs au transport ou à la prestation des services connexes dans un tarif qui vise plus d'un expéditeur. Si les frais sont jugés déraisonnables, l'Office peut exiger des changements à certains frais ou à certaines conditions relatifs au mouvement du trafic ou à la prestation de services connexes.

Jusqu'à maintenant, l'Office a reçu seulement trois plaintes en ce qui a trait à cette nouvelle disposition.

L'une d'elles était liée aux suppléments pour le carburant et a été rejetée par l'Office en 2008-2009, car le trafic en question était couvert par les conditions d'un contrat confidentiel conclu par les parties, selon lequel les suppléments pour le carburant étaient intégrés dans un tarif incorporé par renvoi dans le contrat. L'Office a jugé que les parties étaient liées par le contrat qu'elles ont conclu d'un commun accord et que, de ce fait, l'Office n'avait pas le pouvoir de modifier les conditions d'un contrat conclu entre les parties en vertu de cet article de la Loi.

Par la suite, certains groupes d'expéditeurs ont fait part à l'Office de préoccupations quant au fait que cette décision limitait grandement le recours auquel, selon le Parlement, les expéditeurs devraient avoir accès lorsqu'ils sont confrontés à des frais déraisonnables et à des conditions connexes, puisque les contrats confidentiels comprennent un renvoi couvrant tous les tarifs des compagnies de chemins de fer.

En 2010-2011, le gouverneur en conseil a confirmé que l'Office a le pouvoir d'examiner les plaintes déposées par les expéditeurs aux termes de l'article 120.1, qu'une disposition des tarifs connexe soit comprise dans un contrat confidentiel entre parties ou non. Cette décision fait actuellement l'objet d'un examen judiciaire.

Pouvoir d'enquêter et de suspendre les dispositions déraisonnables des tarifs intérieurs

Les articles 67.1 et 67.2 restreignent le pouvoir de l'Office aux cas où une plainte a été reçue, limitant la capacité de l'Office de mener des enquêtes en ce qui concerne le respect par un transporteur de son tarif intérieur et le caractère raisonnable des conditions d'un transporteur liées au transport intérieur.

Il n'y a pas de contraintes semblables basées sur les plaintes en ce qui a trait aux tarifs internationaux.

Cela signifie que, sans une composante sur le tarif intérieur dans le cadre d'une plainte, une décision exigeant qu'un transporteur modifie les conditions de son tarif international jugées déraisonnables ne peut être élargie aux conditions équivalentes de son tarif intérieur. Cependant, si l'Office juge qu'une disposition d'un tarif intérieur est déraisonnable, il peut exiger que des changements soient apportés au tarif intérieur d'un transporteur tout en veillant à ce que ces changements soient reflétés dans le tarif international du transporteur.

Le paragraphe 67.2(1) de la Loi permet à l'Office de suspendre un tarif intérieur visé par une plainte, mais seulement après qu'il ait déterminé que le tarif est déraisonnable. Cela diffère du régime international pour lequel l'Office a la capacité de suspendre un tarif international en attendant les résultats de son enquête et de la décision connexe.

Au fil des ans, l'Office a reçu plusieurs plaintes relativement au transport intérieur et international, et a suspendu des conditions internationales pendant l'enquête, alors que les conditions intérieures sont demeurées en vigueur. Cette condition peut créer de la confusion auprès des consommateurs.

L'incapacité de l'Office de prendre certaines mesures de sa propre initiative concernant les tarifs intérieurs peut se traduire par le traitement inéquitable entre les voyageurs aériens à l'échelle nationale et internationale et augmenter la complexité de la conformité pour l'industrie. De plus, elle peut entraîner de la confusion pour les passagers qui interagissent avec le même transporteur aérien, puisque des conditions différentes peuvent régir les tronçons intérieurs et internationaux d'un même vol.

Une solution potentielle pour éviter ce genre de confusion consisterait à permettre à l'Office d'élargir son examen pour inclure le tarif intérieur lors d'une enquête sur une disposition d'un tarif international, que l'enquête soit entreprise par l'Office de son propre chef ou qu'elle découle d'une plainte d'un consommateur. Cela permettrait potentiellement d'uniformiser l'approche et d'éliminer les situations où l'Office a conclu à un tarif international déraisonnable, mais pour lesquelles il ne peut prendre de mesures équivalentes pour le tarif intérieur du même transporteur.

Permettre à l'Office de suspendre une disposition déraisonnable d'un tarif intérieur pendant la détermination, dans des cas où des mesures semblables ont été prises pour cette même disposition d'un tarif international, permettrait également potentiellement d'éliminer un manque d'uniformité qui peut susciter de la confusion auprès des consommateurs.

Pouvoir de traiter les questions systémiques liées aux tarifs internationaux

La Convention pour l'unification de certaines règles relatives au transport aérien international (Convention de Montréal) modifiait certaines dispositions importantes de la Convention de Varsovie en ce qui concerne la compensation pour les pertes lors du transport international de personnes, de bagages ou de marchandises. Entrée en vigueur en 2003, elle a depuis été intégrée dans le droit national par l'intermédiaire de la Loi sur le transport aérien.

L'Office a pris de nombreuses mesures pour encourager les transporteurs aériens à intégrer les conditions de la Convention de Montréal à leurs tarifs. Toutefois, un nombre important de transporteurs ne l'ont pas encore fait.

Dans l'exercice de sa compétence comme autorité aéronautique canadienne pour traiter la question de non-conformité à la Convention de Montréal, l'Office peut agir de sa propre initiative puisqu'il s'agit d'un tarif international. Cependant, ces questions doivent actuellement être traitées au cas par cas.

Pour assurer l'uniformité, selon la loi existante, le personnel de l'Office a commencé à lancer des processus pour chacun des transporteurs individuels. L'Office régit des centaines de transporteurs exploitant des services aériens internationaux dont les tarifs comprennent normalement de nombreuses pages de texte juridique qui traitent des aspects liés à la responsabilité.

Le cadre législatif régissant les activités de l'Office en ce qui a trait au transport aérien exige des tarifs justes et raisonnables. Pour ce faire, ils doivent être conformes aux lois canadiennes, tant dans le régime intérieur qu'international.

Bien que des progrès soient en train d'être réalisés dans le but d'assurer la conformité, le fait de permettre à l'Office de traiter les questions systémiques de non-conformité avec les conventions internationales et la loi canadienne sur une base systémique donnerait à l'Office un pouvoir et des méthodes supplémentaires pour inciter tous les transporteurs non conformes à se conformer.

Une des approches potentielles serait de fournir à l'Office le pouvoir de remplacer ou de suspendre les conditions liées au transport aérien pour tous les transporteurs ou certains d'entre eux et de permettre à l'Office de prendre un arrêté s'appliquant à tous les transporteurs aériens visant à mettre en œuvre des tarifs qui seraient conformes à la loi canadienne et aux conventions internationales signées par le Canada. Lorsque ce genre d'arrêté n'est pas respecté par des transporteurs en situation de non-conformité à la loi canadienne, il peut être renforcé par des sanctions administratives pécuniaires.

L'Office est d'avis que cette approche favoriserait une application plus efficace de la loi canadienne tout en garantissant un traitement équitable des transporteurs.

Enquête sur les questions systémiques de transports accessibles

Le paragraphe 172(1) de la Loi permet à l'Office d'enquêter sur des questions relatives aux transports accessibles qui sont déposées auprès de l'Office sous forme de plaintes. Par conséquent, l'enquête de l'Office est limitée aux questions soulevées par le demandeur contre un transporteur ou un exploitant de terminal en particulier.

Bien que les questions individuelles soient réglées au moyen du processus de règlement des plaintes, les problèmes suivants surgissent en ce qui a trait aux questions systémiques soulevées :

• Les obstacles abusifs qui surviennent en raison des politiques et des pratiques touchant toute l'industrie ne sont pas traités puisque l'Office ne peut traiter que les questions soulevées contre le fournisseur de services désigné dans la plainte. Il est donc possible que les personnes ayant une déficience continuent de se heurter aux mêmes obstacles abusifs en ce qui concerne les autres fournisseurs de services.
• Les décisions qui placent le fardeau de l'élimination des obstacles abusifs sous la responsabilité d'un ou de quelques fournisseurs peuvent créer d'importants désavantages concurrentiels de prix ou d'exploitation.
• Souvent, les parties à une plainte ne représentent pas entièrement ou efficacement les intérêts des autres parties touchées. Cette situation ne peut être redressée à moins que d'autres parties touchées n'interviennent. Toutefois, leur participation et l'étendue de leur engagement sont laissées à leur discrétion. Par conséquent, les plaintes pouvant avoir des ramifications sur toute une industrie ne bénéficieront pas d'une enquête exhaustive qui permettrait de soulever toutes les questions et tous les intérêts.

Les exemples de questions systémiques précédentes soulevées à propos d'une plainte comprennent la politique « une personne, un tarif », la fourniture d'oxygène à bord d'un aéronef et, plus récemment, les questions liées au transport de personnes ayant des allergies à bord d'un aéronef.

De plus, une plainte peut être déposée contre les politiques d'un transporteur qui peuvent avoir une composante d'intérêt public élargie, mais en raison de la nature de la plainte, le champ d'enquête de l'Office est limité.

Le Parlement pourrait examiner une modification à la Loi donnant à l'Office le pouvoir d'élargir la portée d'un cas afin de mener une enquête sur les questions soulevées dans une plainte à l'échelle de l'industrie, lorsque cette mesure est jugée appropriée. Une telle modification pourrait permettre à l'Office d'examiner efficacement les questions ayant des incidences importantes sur les intervenants, sans pour autant entraîner pour les fournisseurs individuels de services de transport un désavantage concurrentiel inéquitable. Elle permettrait également à l'Office de surseoir une demande ayant des ramifications dans tout un secteur, tout en lui permettant d'effectuer une enquête approfondie.

La souplesse d'enquêter sur des questions élargies connues au début du processus plutôt que d'attendre le dépôt d'autres plaintes se traduirait par une efficacité accrue.

De manière à préserver l'intégrité des examens d'accessibilité, y compris l'analyse des contraintes excessives, tout arrêté rendu par l'Office serait pris en fonction d'un fournisseur de service. Cette manière de faire ne serait adoptée qu'après avoir fait en sorte que tous les intérêts aient été pris en considération et soupesés, et après avoir tenu compte des circonstances opérationnelles et économiques de chaque fournisseur de service.

La compétence actuelle de l'Office limite sa capacité d'élargir la portée de son enquête sur les questions d'accessibilité, lorsqu'il y a lieu, ce qui limite également sa capacité d'agir avec efficacité et constance.

Chevauche-ment des compétences avec la Loi canadienne sur les droits de la personne

En vertu de leur législation respective, l'Office des transports du Canada, la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP) et le Tribunal canadien des droits de la personne (CCDP) possèdent l'autorité de traiter des plaintes déposées par des personnes ayant une déficience et portant sur l'accessibilité du réseau de transport fédéral.

Les articles 170 et 172 de la Loi sur les transports au Canada énoncent explicitement le mandat de l'Office d'éliminer tous obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes, y compris les personnes ayant une déficience, dans les services et les installations de transport de compétence fédérale.

La Cour suprême du Canada a confirmé que la Partie V de la Loi sur les transports au Canada est conforme aux principes en matière de droits de la personne et que les principes de la Loi canadienne sur les droits de la personne doivent être appliqués par l'Office au moment de déterminer les obstacles abusifs et de les éliminer. La Cour suprême a également reconnu que seul l'Office possède l'expertise spécialisée lui permettant de trouver un juste équilibre entre les exigences des personnes ayant une déficience et les réalités – financière, structurale et logistique – du réseau de transport fédéral.

Le paragraphe 171 de la Loi sur les transports au Canada prévoit que l'Office et la CCDP doivent coordonner leurs activités de manière à éviter les conflits de compétence. En outre, un protocole d'entente a été élaboré dans cette optique entre l'Office et la CCDP. Néanmoins, une récente décision du CCDP touchait les mêmes parties et les mêmes questions, et le CCDP en est venu à une décision différente de celle de l'Office. Dans ce cas, le chevauchement des compétences a entraîné un résultat contradictoire.

Cette décision pourrait avoir des conséquences importantes sur les compétences en ce qui concerne les futures plaintes d'accessibilité liées au transport.

Ce chevauchement des compétences peut mener aux problèmes suivants :

• Les plaignants ne savent plus auprès de quel organisme déposer leurs plaintes, en particulier étant donné les solutions différentes possibles en vertu de la Loi sur les transports au Canada et la Loi canadienne sur les droits de la personne. Bien que l'Office possède le mandat d'éliminer les obstacles abusifs du réseau de transport fédéral, il ne possède pas l'autorité d'ordonner un dédommagement pour la douleur et la souffrance, contrairement au CCDP.
• Les répondants (p. ex., les transporteurs, les exploitants de terminaux) font face à la possibilité d'avoir à se défendre devant deux entités législatives à propos de la même question.
• Le traitement de la même plainte par l'Office et la CCDP/le CCDP donne lieu à de l'incertitude et occasionne des coûts additionnels pour les répondants et le gouvernement du Canada.

À la demande de l'Office, la Cour fédérale a entrepris un examen judicaire de ces questions de compétence à la fin de 2009-2010. En octobre 2010, la Cour fédérale a annulé la décision du CCDP et a confirmé la compétence de l'Office en tant que tribunal spécialisé de premier plan pour toutes les questions de transport, y compris les questions liées à l'accessibilité.

Le jugement de la Cour fédérale a fait l'objet d'un appel par le CCDP. L'Office fournira plus d'information sur ce point une fois que l'appel aura été entendu.

Pour clarifier les limites des compétences entre l'Office et la CCDP/le CCDP, la Loi sur les transports au Canada pourrait être modifiée de manière à confirmer le mandat exclusif de l'Office à l'égard du traitement des plaintes présentées par des personnes ayant une déficience pour ce qui est de l'accessibilité au réseau de transport national.

Clarification des deux principales fonctions opérationnelles de l'Office

L'Office des transports du Canada est une entité administrative indépendante du gouvernement du Canada. Il exerce deux principales fonctions au sein du réseau de transport fédéral.

• En tant que tribunal quasi judiciaire, l'Office, informellement et au moyen du processus décisionnel formel, règle des différends touchant le transport commercial et le transport des consommateurs, y compris les questions d'accessibilité touchant les personnes ayant une déficience. Il fonctionne comme une cour lorsqu'il se prononce sur des différends.
• En tant qu'organisme de réglementation économique, l'Office rend des décisions, émet des autorisations et délivre des permis et des licences aux transporteurs de compétence fédérale.

En raison du rôle d'organisme de réglementation économique de l'Office, certaines de ses décisions, dont de nombreuses relatives aux permis d'affrètement ou aux licences, sont devenues des éléments de routine et nécessitent peu ou pas de pouvoir discrétionnaire. La prestation de services de réglementation de routine et non discrétionnaire pourrait être assurée plus efficacement par le personnel.

Toutefois, il n'y a pas de disposition dans la Loi sur les transports au Canada pour la délégation de pouvoir au personnel.

Actuellement, la Loi :

• Offre une orientation limitée concernant le rôle des membres ou du président et premier dirigeant;
• Exige que les membres prennent toutes les décisions de l'Office;
• Ne fait pas de distinction entre les dispositions judiciaires et réglementaires administrées par l'Office.

Selon l'Office, la prochaine fois que la Loi sera examinée, il faudrait envisager de clarifier les points suivants :

• Le pouvoir du président et premier dirigeant en ce qui a trait à l'administration de la réglementation économique, par l'intermédiaire de décisions non discrétionnaires ou de routine, et aux pouvoirs de délégation connexes;
• Les deux fonctions distinctes de l'Office et les attentes procédurales à l'endroit de chacune des fonctions.

Ces changements :

• Permettraient aux membres de se concentrer sur leur rôle essentiel d'adjudicateurs;
• Aideraient à faire la différence entre les responsabilités de l'Office en tant qu'organisation administrative de la fonction publique et celles de ses membres en tant que tribunal;
• Assureraient l'administration efficace et en temps opportun des questions courantes et de réglementation qui sont du ressort de l'Office.

Délai de 120 jours

Le paragraphe 29(1) de la Loi prévoit que l'Office rend sa décision sur toute affaire dont il est saisi avec toute la diligence possible dans les cent vingt jours suivant la réception de l'acte introductif d'instance, à moins que les parties visées n'en conviennent autrement.

L'Office a mis en place des normes de rendement élevées. Afin d'assurer la transparence, l'équité et la réglementation efficace du réseau de transport du Canada, l'Office a mis en œuvre un nouveau cadre de mesure du rendement en 2007. Ce cadre a été modifié à la fin de 2010-2011 pour soutenir le prochain Plan stratégique triennal (2011-2014) de l'Office.

Les indicateurs de rendement propres aux différents secteurs de prestation de services, et axés sur les jalons connexes, ont été mis en œuvre et intégrés au Rapport annuel de l'Office. Par exemple, en 2010-2011, l'Office a excédé ses objectifs de rendement liés aux licences et aux affrètements aériens en délivrant 88 pour cent de toutes les licences aériennes à l'intérieur de 14 jours et 97 pour cent de tous les permis d'affrètement à l'intérieur de 30 jours. Cependant, le règlement de différends complexes peut prendre, et dans certains cas a déjà nécessité, plus de 120 jours.

L'Office a adopté une série de mesures de rendement axées sur les services et liées au temps qui sont plus efficaces pour assurer la responsabilisation globale de l'Office que le délai prescrit de 120 jours pour toutes les instances devant l'Office. Dans tous les cas, ces mesures sont fondées sur des objectifs liés au temps, de moins de 120 jours. L'industrie des transports a été avisée de ces objectifs et l'Office rend compte au Parlement de son rendement en fonction de ces derniers.

Ces processus et mesures de rendement sont pertinents compte tenu de la nature de chaque activité opérationnelle et ont été conçus pour veiller à ce que les services de l'Office soient fournis de manière efficace et transparente dans l'optique du service à la clientèle. Les résultats en matière de rendement de l'Office sont publiés dans le Rapport annuel de l'Office présenté au Parlement et sur le site Web de l'Office à l'intention des clients et des intervenants.

Les indicateurs de rendement axés sur les résultats établissent des jalons et déterminent le niveau de service que l'Office doit atteindre pour aider à maintenir un réseau de transport canadien efficace. Ils permettent à l'Office de surveiller étroitement dans quelle mesure ses objectifs sont atteints et de mettre en œuvre de manière continue des améliorations pour satisfaire aux attentes du Parlement et des Canadiens en matière de responsabilisation.

À la lumière du fait que le paragraphe 29(1) de la Loi exige déjà que l'Office agisse le plus rapidement possible, et puisque la Cour fédérale a jugé que le délai prescrit de 120 jours n'est pas obligatoire, l'Office recommande que le délai de 120 jours soit supprimé et qu'à sa place, l'Office soit tenu d'établir des mesures de rendement axées sur les services et liées au temps. Ces mesures continueraient d'être évaluées dans le Rapport annuel de l'Office présenté au Parlement.

Ce changement proposé permettrait de mieux gérer les attentes en reconnaissant que l'Office vise toujours à rendre sa décision en moins de 120 jours tout en admettant que, dans certains cas, cela s'avère impossible.

Amélioration de l'établissement du Rapport annuel au Parlement

Le paragraphe 42(1) de la Loi prévoit le dépôt du Rapport annuel de l'Office auprès du gouverneur en conseil à la fin du mois de mai, deux mois après la fin de l'exercice qui se termine le 31 mars.

Toutefois, le dépôt du Rapport ministériel sur le rendement de l'Office n'est exigé qu'à la fin du mois de juillet, soit quatre mois après la fin de l'exercice se terminant le 31 mars.

Permettre à l'Office de présenter son Rapport annuel d'ici la fin de juillet plutôt que la fin de mai :

• accorderait à l'Office un échéancier raisonnable pour finaliser les données de fin d'exercice en date du 31 mars;
• renforcerait les liens entre le Rapport annuel et le Rapport ministériel sur le rendement de l'Office ainsi que le Rapport sur les plans et les priorités;
• augmenterait l'efficacité de l'Office à satisfaire à toutes les exigences en matière de rapport au Parlement selon l'allocation de ses ressources.